2021年2月3日

API国際政治論壇レビュー（2021年2月）

API 研究主幹・慶應義塾大学法学部教授　細谷雄一

【概観】

アメリカでバイデン政権が成立したことで、国際情勢の歯車が音を立てて回転しはじめた。中国、日本、ロシア、EU諸国など、多くの国々の政府が、バイデン新政権とどのような関係を構築するかを摸索して、関係改善の方途を検討している。他方で、米中対立はしばらく続く見通しであり、それが今後の国際政治の構造を規定していくだろう。

そのようななかで、世界がもっとも注目していたのが、はたしてバイデン政権が成立したことによって、どの程度アメリカの対外政策、とりわけ対中政策が変化を見せることになるか、ということであった。政策の継続性と変化と、その二つの間のバランスが、これからどちらに傾くかは、今後の政権の政治任用人事や、新しい戦略の策定によって規定されていくのだろう。

他方で、台湾情勢をめぐり中国がよりいっそう圧力を増していく中で、それを契機として軍事衝突が勃発する可能性が懸念されている。とりわけ、中国における2月1日の海警法の改正によって、よりいっそう海警が中国の人民解放軍と統合されることになり、さらにはよりいっそう武器の使用が容易になる。そのことは、周辺国、さらにはこの地域で「航行自由作戦」を展開してきたアメリカにとって、深刻な不安をもたらしている。台湾防衛をめぐり、アメリカがどの程度コミットメントをするかということが、米中間での対立の争点となっている。

また、今年1月6日の連邦議会乱入事件を受けて、アメリカのデモクラシーをめぐり多様な議論が噴出している。とりわけ、アメリカ国内でトランプ前大統領がこれまで繰り返し大統領選挙で「不正が行われた」と、明確な根拠なくいい続けたことで、アメリカのデモクラシーに対する信頼が大きく低下した。アメリカが国際社会でリーダーシップを発揮するためには、世界の多くの諸国が共感する魅力的な理念を擁護することが重要であろう。そのように考えると、ミャンマーでクーデターが勃発し、アウンサンスーチー国家最高顧問が統治する民主主義政府の権力喪失に対して、バイデン政権がどのように対応するかが、バイデン外交の今後を占う重要な事例となるのではないか。

1．バイデン政権のアジア政策はどうなるか

はたして、バイデン政権の対中政策は前政権の強硬路線を継承することになるのか。あるいは、気候変動やコロナ対策などでの協力の領域を拡大していき、対中宥和的な政策へと帰結するのであろうか。さまざまな意見が飛び交う中で、興味深い論考が注目された。

匿名で書かれた、「X論文」は、かつての冷戦初期のアメリカの外交官、ジョージ・F・ケナンのそれを模倣したスタイルとなっている。ケナンが現職のソ連駐在代理大使として「長文電報」を送り、そのなかでソ連の行動原理を分析したのに模して、この「より長い電報」では、アメリカにとっての脅威となっている中国の行動原理を、習近平国家主席に注目して分析している（1-①）。他方、この匿名論文の著者は、現職の政府高官ではなくすでに離任しており、さらには在外公館から送信した公式の「電報」でないことから、とりわけ中国政治の専門家からの批判的な反応が多く見られた。

共和党の上院議員で、2016年の大統領共和党予備選挙では台風の目となったマルコ・ルビオが、今後も中国との協力は困難であると論じる論考が、『ワシントン・ポスト』紙に掲載された（1-②）。また、トランプ政権で大統領補佐官を務めたH・R・マクマスターは、バイデン政権となっても、トランプ政権が基礎をつくった対中政策を継続する必要を説いている（1-③）。実際、国務長官としての議会公聴会で質疑応答に応える中で、トニー・ブリンケンは、トランプ政権の対中政策を高く評価して、基本的な路線を継承する意向を明らかにした。外交や安全保障についての経験が豊かな共和党のマクマスターと、民主党のブリンケンとでは、アメリカ対外政策の進むべき針路について、大きな齟齬がない様子もうかがえる。おそらくは、トランプ政権時代の特異な四年間が過ぎ去り、バイデン政権では「通常への復帰」が見られるのだろう。ただし、従来の政策の延長線上というだけでは、次々に浮上するであろう新しい問題には的確に対処できないのではないか。

バイデン政権のホワイトハウスで、新設されたインド太平洋調整官のポストに就任したカート・キャンベルは、着任する直前にラッシュ・ドーシとともに記した『フォーリン・アフェアーズ』への論考の中で、19世紀前半のウィーン体制に言及しながら、「勢力均衡」と「正統性（legitimacy）」という二つの規範に基づいて、インド太平洋地域における秩序形成を主導していく必要を説いている（1-④）。当初は、バイデン政権の対外政策関連の人事は、米欧関係の修復や、中東政策の新しいアプローチの摸索、そして何よりも気候変動問題へのより深い関与を優先するための布陣とみられていた。ところが、おそらくキャンベルらのアジア政策に精通した民主党の専門家や元高官が、同盟国を安心させる重要性をバイデン大統領に伝えたのであろう。

他方で、一部の専門家はむしろアメリカのアジアへの軍事的関与を徐々に縮小していき、対外政策を刷新する必要性も指摘されている。たとえば、カーネギー平和財団から新しく創設されたクインシー・インスティチュートに移籍した中国専門家のマイケル・スウェインは共著論文のなかで、これまでの中国に敵対的なアジア政策をあらためる必要を説いている。中国を敵や脅威と見なさずに、共同歩調をとるなかで中国の対外行動の変化を期待する声も徐々に増えてきている（1-⑤）。

2．先行きが不透明な台湾情勢

1月10日付の中国の『環球時報』のオピニオン面では、このままポンペオ前国務長官が示してきた対中敵対路線が継続されるのであれば、遠くない将来に軍事衝突が起こる可能性を示唆している（②-①）。中国政府はこのときに、米中関係の悪化の原因をもっぱらポンペオ前国務長官に由来するものと論じている（2－⑥、⑦）。さらには、アメリカのポンペオ国務長官と台湾の蔡英文総統がまるで連携して台湾問題の従来の方針が転換されていることを批判的に論じ、この二人の協力関係を徹底的に批判している（2-⑥）。

アメリカ政府全体ではなくて、一部を徹底的に批判することで、バイデン新政権との間での関係修復にも期待していたのだろう。中国国内で対米協調路線を支えてきた代表的な国際政治学者である朱峰南京大学教授は、そのような米中関係修復の可能性に期待を示す論考を寄せている（2-⑧）。

他方で視点をアメリカ側に移すと、よりいっそうアメリカ政府が台湾防衛のためのコミットメントをするべきだという主張が目立っている。たとえば、トランプ政権　で戦略担当の国防次官補代理を務め、戦略策定に大きな影響を及ぼしていたエルブリッジ・コルビーは、米台交流さらには米台関係を強化して、よりいっそう台湾情勢への関与の姿勢を示すことで、むしろ中国側の台湾侵攻の可能性を阻止できると論じている（2-②）。

はたして日本は、このような新しい状況が生まれつつある中で、どのように対応すれば良いのか。中国の『環球時報』では、上海外国語大学の日本専門家の見解を載せており、日本の反中感情がメディアによってつくりだされたものだと分析している（4－③）。とはいえ、反中感情はそのように単純に日本国内で完結して生み出されたものと言い難い。実際には、武力による威嚇を伴うかたちで、中国が周辺国に圧力をかけて現状変更を試みることにより、日本のみならず世界中の主要国で中国政府への不信感が残されている。

3．アメリカのデモクラシーは再生するか

1月6日の連邦議会乱入事件は、アメリカのデモクラシーの根幹を傷つけるような出来事であった。それをめぐり、さまざまな論考が見られる。たとえば、ロシア政治専門家で、米国家安全保障局上級部長として政府内での経験もあるフィオナ・ヒルは、この乱入者たちの行動を「クーデター」と位置づけている（3-①）。他方、戦略思想家として著名なエドワード・ルトワックはむしろ、クーデターには当たらないという論拠を『ウォール・ストリート・ジャーナル』の紙上で示している（3-②）。

いずれにしても、この事件が世界におけるアメリカの信頼を傷つけて、道徳的なリーダーシップを発揮することが困難になったことは間違いないであろう。リチャード・ハース外交問題評議会理事長は、アメリカのデモクラシーが破壊されつつあることを懸念し、さらにエマ・アッシュフォードは国内でデモクラシーが損なわれつつあるなかで、国外でのデモクラシーの促進を行うことが難しくなったことを指摘する（3-③、④）。他方で、ブルッキングス研究所のトマス・ライトは、国内でデモクラシーの問題を抱えていたとしても、その理念をアメリカが対外政策において示さなくなることは問題だと論じている（3-⑥）。

このようなアメリカ国内での政治的危機を、中国政府が民主主義の病理として取り上げて国内のプロパガンダで用いることは、想定されていたことであった。実際に『人民日報』では、アメリカの行動が典型的な「ダブルスタンダード」であり、それが崩れ落ちつつあると論じることで、自らの共産党体制の優位性をアピールしようとしている（3-⑤）。だが、その後の国際社会の反応はむしろ逆であり、デモクラシーに対する信頼が自由民主主義諸国で完全に崩れ落ちた訳ではないというのが、現実であろう。

4．自立を摸索する世界

アメリカの対外政策において、「自国中心主義」的なアプローチや、国内問題を優先した孤立主義的な空気が蔓延している。それはバイデン政権でも、完全に払拭されることはないであろう。それとともに、世界の各国もまた、より自立的で、自国の国益や安全に資するような対外政策を求めるようになっている。

そのような、国際協調が大きく後退して、古典的な地政学的な対立が広がりつつあるなかで、いくつかの興味深い動きが見られた。たとえば、いずれも「クアッド」としての日米豪印の四ヵ国防衛協力を進めていく上で、豪印関係がそれまで障害となることが多かったのだが、現在ではむしろその必要が双方によって深く理解されるようになった。それは、オーストラリアもインドも、いずれも中国からの圧力により、不満が蓄積していることが一つの理由であろう。

オーストラリアのスコット・モリソン首相は、インドの主要紙に寄稿して、豪印の両国間で多くの価値や利益を共有していることを強調した（4-①）。この両国の関係が改善していくことは、「クアッド」としての4つのデモクラシーの協力関係を強化することを可能にするはずだ。

他方で、シンガポールの元国連大使で、世界的な影響力があるオピニオンリーダーのキショール・マフバー二は、これから中国を中心とした新しい世界秩序が創られているのだから、それに対抗して中国を封じ込めるような政策は、いずれ失敗するだろうと批判的に展望している（4-②）。

他方でこの一ヵ月間でのもうひとつの重要な動きは、EUを完全に離脱したイギリスの新しい国際的な役割に関するものである。イギリスは、EUを離脱してからどのような方向性を目指すのか、まだ流動的なままである。そのようななかで、多くの主要なコモンウェルス諸国を包摂する「自由で開かれたインド太平洋」構想は、イギリス政府にとってもその多くが共感できるものであろう。「グローバル・ブリテン」をこれまで掲げてきたイギリス政府は、今後はTPP加盟や、「クアッド」との関係構築を通じて、影響力を維持し、拡大したい考えであろう（4-⑤）。

いま世界中が注目しているのが、クーデターが起こったミャンマーの問題である。この問題については、民主主義の価値の重要性を説いてきたバイデン政権にとっても、対応が難しい問題である。これについては、来月にもまた詳しく触れることになるであろう。

【主な論文・記事】
1．バイデン政権のアジア政策はどうなるか

①	Anonymous, “To Counter China’s Rise, the U.S. Should Focus on Xi “, POLITICO, January 28, 2021, https://www.politico.com/news/magazine/2021/01/28/china-foreign-policy-long-telegram-anonymous-463120
②	Marco Rubio, “China is exploiting U.S. capital markets and workers. Here’s what Biden should do.”, The Washington Post, January 29, 2021, https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/marco-rubio-biden-china-us-markets/2021/01/28/67038abc-6191-11eb-9061-07abcc1f9229_story.html
③	H.R. MacMaster, “Biden would do the world a favor by keeping Trump’s China policy”, The Washington Post, January 19, 2021, https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/01/18/mcmaster-biden-trump-china/
④	Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore Up Asian Order: A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy”, Foreign Affairs, January 12, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order
⑤	Michael D. Swaine, Jessica J. Lee and Rachel Esplin Odell, “Toward an Inclusive &Balanced Regional Order: A New U.S. Strategy in East Asia”, Quincy Institute, January 11, 2021, https://quincyinst.org/2021/01/11/toward-an-inclusive-balanced-regional-order-a-new-u-s-strategy-in-east-asia/

2．先行きが不透明な台湾情勢

①	「蓬佩奥或让台湾当局的日子倒计时(ポンペオと台湾当局のカウントダウン)」『环球网』、2021年1月10日、https://opinion.huanqiu.com/article/41SWawR9QGt
②	Elbridge Colby, “America Can Defend Taiwan”, The Wall Street Journal, January 26, 2021, https://www.wsj.com/articles/america-can-defend-taiwan-11611684038
③	Walter Russel Mead, “Beijing Won’t Bow to Bluster on Taiwan”, The Wall Street Journal, January 11, 2021, https://www.wsj.com/articles/beijing-wont-bow-to-bluster-on-taiwan-11610406774
④	「有“一中“框架，台海才能避免误判(一つの中国という枠組みがあれば台湾海峡は誤った判断を避けられる)」『环球网』、2021年1月24日、https://opinion.huanqiu.com/article/41ePGYbm2dW
⑤	「特朗普成历史笑柄，中美还需面向未来(トランプは歴史の笑い者になった。米中は未来を向く必要がある)」『环球网』、2021年1月20日、https://opinion.huanqiu.com/article/41arIODtnpX
⑥	「台当局串通蓬佩奥欲制造“特规拜随“(台湾当局はポンペオを通じて特规拜随を作ろうとしている)」『环球网』、2021年1月20日、https://opinion.huanqiu.com/article/41b44FDKDwR
⑦	「希望美国把蓬佩奥当“疯子“看(アメリカにはポンペオを狂人と見做してほしい)」『环球网』、2021年1月17日、https://opinion.huanqiu.com/article/41YQHtnOXBc
⑧	朱锋(Zhu Feng) 「中国人的“美国观“出现历史性变化(中国人のアメリカ観には歴史的な変化が現れている)」『环球网』、2021年1月19日、https://opinion.huanqiu.com/article/41Zbp0ME0iX

3．アメリカのデモクラシーは再生するか

①	Fiona Hill, “Yes, It Was a Coup Attempt. Here’s Why”, POLITICO, January 11, 2021, https://www.politico.com/news/magazine/2021/01/11/capitol-riot-self-coup-rump-fiona-hill-457549
②	Edward N. Luttwak, “The Mob on the Hill Was Far from a Coup”, The Wall Street Journal, January 7, 2021, https://www.wsj.com/articles/the-mob-on-the-hill-was-far-from-a-coup-11610061914
③	Richard Haass, “Present at the Destruction”, Foreign Affairs, January 11, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-11/present-destruction
④	Emma Ashford, “America Can’t Promote Democracy Abroad. It Can’t Even Protect It at Home”, Foreign Policy, January 7, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/01/07/america-cant-promote-protect-democracy-abroad
⑤	「世界见证美式双标大型翻车现场(世界がアメリカ式ダブルスタンダードの大規模な転覆現場を目撃した)」『人民网』、2021年1月8日、http://usa.people.com.cn/n1/2021/0108/c241376-31993920.html
⑥	Thomas Wright, “The U.S. Must Now Repair Democracy at Home and Abroad”, The Atlantic, January 11, 2021, https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2021/01/us-must-now-stand-democracy-home-and-abroad/617626/
⑦	Bernie Sanders, “Joe Biden must put an end to business as usual. Here’s where to start”, The Guardian, January 20, 2021, https://www.theguardian.com/commentisfree/2021/jan/20/joe-biden-action-bernie-sanders
⑧	The Economist, “The outlook for America looks grim, but that could quickly change”, The Economist, January 23, 2021, https://www.economist.com/leaders/2021/01/23/the-outlook-for-america-looks-grim-but-that-could-quickly-change
⑨	Ivan Krastev and Mark Leonard, “The crisis of American power: How Europeans see Biden’s America”, European Council on Foreign Relations, January 19, 2021, https://ecfr.eu/publication/the-crisis-of-american-power-how-europeans-see-bidens-america/

4．自立を摸索する世界

①	Scott Morrison, “What we have in common: Wonderful coincidence of Republic Day and Australia Day indicates our natural partnership”, The Times of India, January 25, 2021, https://timesofindia.indiatimes.com/blogs/toi-edit-page/what-we-have-in-common-wonderful-coincidence-of-republic-day-and-australia-day-indicates-our-natural-partnership/
②	Kishore Mahbubani, “Why Attempts to Build a New Anti-China Alliance Will Fail”, Foreign Policy, January 27, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/01/27/anti-china-alliance-quad-australia-india-japan-u-s/
③	廉德瑰(Lian Degui) 「谁该“研究“中日民众情感反差(誰が日中の感情の差異を研究するべきか)」『环球网』、2020年12月20日、https://opinion.huanqiu.com/article/41IzC04WJ9L
④	The Economist, “Britain has lost the EU. Can it find a Role?”, The Economist, January 2, 2021, https://www.economist.com/leaders/2021/01/02/britain-has-lost-the-eu-can-it-find-a-role
⑤	Robin Niblett, “Global Britain, Global Broker: A Blueprint for the UK’s Future International Role”, Chatham House, January 11, 2021, https://www.chathamhouse.org/2021/01/global-britain-global-broker

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